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失信懲戒與傳統法律責任體系銜接的法治進路

發布時間: 2021-05-19| 中財國信| 焦點新聞| 訪問次數:326

  失信懲戒應是法律責任體系的后置步驟,只有當刑事責任無法達到信用教育和威懾目的時才可以施加失信懲戒。

  懲戒主體應當根據社會評價,以失信者的整體信用為考量綜合決定是否予以懲戒及相應的懲戒措施。

  通過統一的社會信用立法明晰失信懲戒與傳統法律責任的銜接,并在各專門領域的法律中進行配套的立法完善。

  結合道德風險、失信嚴重程度等因素綜合考量對失信者是否予以失信懲戒以及相應的措施。



           (一)謙抑性原則統攝下把握傳統法律責任體系和失信懲戒的調整順序           


  對于傳統法律責任體系和失信懲戒之間的銜接問題,可以類比行政法和刑法之間的關系,引入謙抑性原則予以調整。

  作為通過公權對社會經濟關系的二次調整,行政法規制和刑法規制所要保護的“權益”是高度同構的,一般而言,犯罪行為在侵犯了刑法所保護的法益的同時,也必然同時侵犯了前置的行政法規范所保護的法益。

  以調整法益的深度來看,刑法是以禁止和懲罰性法律的形式出現的,具有謙抑性,行政法調整的法益相對刑法則更淺。

  以經濟領域為例,國外學者認為經濟行政法包含用于調整經濟行政違法和經濟刑事違法行為的規范,但是情節更嚴重的,可以適用刑法,且適用的前提是,經濟參與者當時的行為是一種違法的,確切地說是應受到法律懲處的行為。

  同樣,在信用場域下,行政處罰、刑事處罰和失信懲戒的功能都是在于對失信者的信用教育和威懾作用。

  謙抑性原則強調的是失信懲戒應是法律責任體系的后置步驟,只有當刑事責任無法達到信用教育和威懾目的時才可以施加失信懲戒,否則失信懲戒就應保持謙抑的姿態。

  比如,拒不執行判決、裁定罪調整之后,失信懲戒就應當處于謙抑的姿態不運作。

  有學者認為可以在法律懲罰和失信懲戒之間設立一個緩沖程序,例如完善警告程序或信用承諾程序,也是對謙抑性原則的具化。

             (二)法律責任系統論視角下重塑一事不再罰原則和禁止重復評價原則           

  一事不再罰原則和禁止重復評價原則分別是行政法和刑法中的重要原則。

  法的安定性要求公權力對某一行為的評價或獎懲應該具有最終的確定性,而非需要惴惴于未來隨時可受到的處罰,這種不確定性會損害人的尊嚴和法的權威。

  筆者認為一事不再罰原則和禁止重復評價原則在囊括信用的法律責任系統論整體視角中應當融合演化成新的運作邏輯。

  失信懲戒和傳統法律責任的本質區別在于信用本質上是一種社會評價而非處罰,但是懲戒主體往往并不是根據社會評價作出失信懲戒,直觀上似乎依然是根據特定行為作出失信懲戒。

  理論上,懲戒主體不能因為刑罰或者行政處罰而直接對行為人施以失信懲戒,或者基于任意的犯罪行為或行政處罰就將信用分數扣至足以實施失信懲戒的標準線,而是應當根據社會評價,以失信者的整體信用為考量綜合決定是否予以懲戒及相應的懲戒措施。

  對此,需要更多的實體和程序上的制度設計來杜絕這種重復懲處現象的蔓延。

           (三)行政處罰法定原則下強化中央和地方設定權的立法完善           


  關于行政處罰和刑罰的關系存在同質論與異質論的區分:同質論在于兩者本質上都是對人民權利之限制;異質論主張行政處罰并無道德、倫理之非難性,純粹為行政目的而設。

  同質性決定了禁止重復評價原則與一事不再罰原則在本質上是共通的。而異質論的危害在于,它使得行政處罰逃脫了類似刑法上的“罪刑法定”原則的束縛,賦予政府極大的處罰形態的設定權,不僅導致了實踐中的極度混亂和政府權威的極大損害,也反映了把問題都放在行政領域解決的“全能政府”情結。

  類似的,失信懲戒、行政處罰和刑罰三者本質上也是相通的,均建立在道德的基礎上。

  失信懲戒的設定權也應當法定化,通過統一的社會信用立法明晰失信懲戒與傳統法律責任的銜接,并在各專門領域的法律中進行配套的立法完善。

  其中,行政處罰作為失信懲戒的重要措施,中央和地方應在行政處罰法定原則下優化立法,明確失信懲戒行政處罰的性質,包括處罰依據、處罰主體、處罰形式、處罰程序等要素的法定化,為失信懲戒的相對人提供司法救濟的準確依據。

  2021年1月22日,十三屆全國人大常委會第二十五次會議通過了《行政處罰法》修訂草案,并將于2021年7月15日正式實施。

  新《行政處罰法》明確了行政處罰的定義、增加了行政懲罰的法定種類,并圍繞地方性法規設定行政處罰做了重點修改,這些問題的解決都在一定程度上有助于控制失信懲戒行政處罰的設定權。

           (四)比例原則指導下審慎控制行政權以矯正道德泛化趨勢           


  針對實踐中行政機關認為失信懲戒“好用”“管用”就“濫用”“泛用”的裁量權膨脹現象,筆者認為可以引入比例原則,為行政性懲戒提供控權和利益平衡的向引以抑制道德泛化的趨勢。

  具體來看,比例原則分為三個子原則:

  其一,適當性原則。失信懲戒的行政性監管和約束應當有助于誠信建設的目的達成,而不是道德約束,更不是方便行政機關的治理目的;

  其二,必要性原則。懲戒的措施應當盡可能地選取對失信人侵害最小的手段;

  其三,衡量性原則。適當性原則的目的和必要性原則的手段之間必須保持正當、理性、均衡的比例。

  行政裁量基準是比例原則的一種具象體現。《湖南省行政程序規定》首次在地方政府規章中對裁量權問題進行規定,細化行政機關的法定裁量權。

  在失信懲戒領域中,行政權的形式同樣需要裁量權基準的控制規則來結合道德風險、失信嚴重程度等因素綜合考量對失信者是否予以失信懲戒以及相應的措施,部分地方立法的嘗試值得借鑒。

  《江蘇省自然人失信懲戒辦法(試行)》將失信行為按照程度劃分為一般失信行為、較重失信行為和嚴重失信行為,并分別匹配了相應的懲戒措施。如“被處以嚴重行政處罰的(按照各部門或者各系統行政處罰自由裁量基準認定)”屬于嚴重失信行為。

  《克拉瑪依市自然人失信懲戒實施細則》與江蘇的做法有異曲同工之處,其直接采用計分制管理,同樣分成了一般失信、較重失信和嚴重失信,根據失信程度和時間頻率扣去相應的分數,在低于一定分數后統一進行聯合懲戒。此般規定均有助于審慎控制行政裁量權的行使。

                                               結         語                                               

  當前,失信懲戒仍無法抽離于傳統的三大法律責任,失信懲戒不應僅僅被生硬地嵌入既有的傳統法律責任體系,而應結合自身的運作邏輯有機地融入中國特色社會主體法律體系中,在法治與德治,公權與私權、自由與限制之間維持平衡。

  失信懲戒與經典三大法律責任最本質的區別在于前者是基于信用信息,而后者則基于特定的行為,具有法定的構成要件,但是從信用規制的本質出發,這些法律責任都是相通的。

  失信主體的違規違法行為所要承擔的法律責任應視為一個整體的系統,民事責任、行政責任、刑事責任、信用責任之間應當相互聯貫,相互銜接,部門法之間不應該是涇渭分明的,而是休戚相關、輔車相依的,通過動態互動、統籌發展以不斷完善和推進中國特色社會主義法律體系。

  2020年是《規劃綱要》中規劃期的最后一年,失信懲戒與傳統法律責任體系之間的融合具有承上啟下的現實意義。在實務界與理論界的雙重努力下失信懲戒將成為有效的法治手段,成為誠信社會發展的推動力和新時代我國建設現代化經濟體系的重要保障。

  


本文節選自《政法學刊》,原文標題為《失信懲戒與傳統法律責任體系的銜接》

來源丨政法學刊作者:陳文清,姚一凡


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