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政府采購引入信用體系建設的三大難點

發布時間: 2020-10-20| 羅帆| 信用知識| 訪問次數:469

隨著國務院辦公廳發布《關于加快推進社會信用體系建設 構建以信用為基礎的新型監管機制的指導意見》、國家發展改革委聯合人民銀行發布《關于進一步規范公共信用信息納入范圍、失信懲戒和信用修復 構建誠信建設長效機制的指導意見(征求意見稿)》、山東等五省出臺《社會信用條例》、各省發布政府采購信用管理辦法,信用體系建設不斷完善,招標采購中各類主體的失信行為得到有效扼制,但是一些隱蔽的失信行為仍較為常見,如:規避招標、圍標串標、資質掛靠、弄虛作假等。實務中守信獎勵與失信懲戒還存在操作性的難度,如涉及跨區域投標人時,兩地信用評價指標和評價體系不同,信用激勵的效果不明顯;目前信用評價體系偏重于失信懲戒,守信激勵措施較少。本期,面對行業關心的話題,《中國招標》推出《如何構建招標采購信用體系》專題,引發探討。

  

  今年9月10日,國務院辦公廳印發的《關于深化商事制度改革進一步為企業松綁減負激發企業活力的通知》(國辦發[2020]29號)中,明確以統一社會信用代碼為標識,推行信用承諾制度,健全完善信用修復,依法依規運用各領域嚴重失信名單等信用管理手段,以信用監管為基礎的新型監管機制,推進雙隨機抽查與信用風險分類監管相結合等信用體系建設相關事項。《社會信用體系建設規劃綱要(2014—2020)》進入收官之年,關于“守信激勵,失信懲戒”的原則在各行業不斷擴展。此前,中央深改委通過《深化政府采購制度方案》,提出“健全政府采購監督管理機制”等若干精神。目前,我國尚未建立完善的政府采購信用制度,存在信用管理缺失、信用制度不健全、信用信息不透明等問題。在政府采購信用體系建設上,圍繞采購人、采購代理機構、評審專家、供應商四主體的信用構建上存在三大難點:

  

  難點一:采購人與代理機構是否應該協同管理?

  

  在招標采購信用管理建設中,需要解決的核心問題之一是采購人與代理機構是否應該作為同類主體監管。眾所周知,代理機構在政府采購活動中的行為一定程度上代表了采購人的意志,兩者的行為界限很難被劃分,代理機構常成為采購人的處罰“代償體”,采購人也經常因為代理機構私下設置不合理門檻、與供應商串標等行為受到牽連。二者之間存在天然不可分割的聯系。但是二者在信用評價過程中,也存在一定的細微區別,比如,政府采購的采購人屬于國家機構、事業單位或團體組織,信用體系建設評價指標需要與《行政監察法》等法律法規建立聯系。而招標代理機構除采購中心外以企業身份居多,信用評價的點會有不同側重。目前,業內對采購人與代理機構是否應該作為同類主體監管持不同意見。

  

  許多省市在公共信用評價的總體框架上,針對主體性質不同,設立了不同的信用指標項。例如在《浙江省五類主體公共信用評價指引(2020版)》(征求意見稿)中,對代理機構等企業主體設置的公共信用評價一級指標為基本情況、金融財稅、管治能力、遵紀守法、社會責任;對地方政府設置的公共信用評價一級指標為依法行政、政務公開、勤政高效、守信踐諾、履職成效。

  

  在具體政府采購信用體系的建設上,省級財政部門對采購人和采購代理機構作為不同主體進行管理。例如在《江蘇省政府采購信用管理暫行辦法》中,就分別列出了采購人、采購代理機構的一般失信行為和嚴重失信行為。

  

  梳理各省市出臺的“政府采購負面清單”,不難發現,很多省市將采購人和采購代理機構作為同類主體進行管理,設置禁止行為。例如《北京市政府采購負面清單》、《山東省政府采購負面清單》中,設置采購人、采購代理機構禁止行為32項,涵蓋非法限定供應商所有制形式、組織形式、所在地;將供應商規模條件、股權結構等設置為資格條件;設定與采購項目的具體特點和實際需要不相適應或與合同履行無關的資格條件等。

  

  難點二:評審專家失信行為如何認定和運用?

  

  在構建評審專家信用體系時,其重點難點在于對一般失信、嚴重失信的認定和運用。例如在財政部發布的第一千一百零六號信息公告中,一名評審專家中途離場一小時,直至評標結束前才返回,影響評標結果的公正性,財政部責令重新開展采購活動。該專家的行為對于政府采購活動進程產生巨大影響,但在其行為認定上屬于一般失信還是嚴重失信,難以從本質上區分。在《政府采購評審專家管理辦法》(財庫[2016]198號)明確規定評審專家泄露評審文件、評審情況等7類不良行為記錄,但這7類行為歸屬于哪個級別的失信行為也值得探討。除此之外,因勞務報酬產生爭議影響了評標、驗收進程的現象也屢見不鮮,是否應該歸入一般失信或嚴重失信行為需要論證。認定、劃分的問題解決后,失信記錄如何應用也是信用管理的重點。

  

  在一般失信和嚴重失信的劃分上,《江蘇省政府采購信用管理暫行辦法》明確列出相應條款,將與供應商存在利害關系未回避等7類行為列入嚴重失信。同時,將未在評審報告上簽字,或者有異議未簽署不同意見并說明理由;評審現場未對評分、供應商報價等重要數據履行核對義務等9類行為列入一般失信。

  

  在對失信結果的應用上,重慶市進行了一定探索,采取了評分法,與抽取資格掛鉤。具體情況是,今年5月6日出臺的《重慶市政府采購評審專家考核實施細則》,規定對評審專家根據采購項目的履職盡責情況,進行日常加分或扣分考核,考核結果與評審專家抽取資格掛鉤,年度內累計扣分達到20分的、30分,分別暫停3個月、6個月抽取資格,達到40分的,予以解聘。

  

  難點三:如何制約供應商“灰色”失信行為?

  

  在中國政府采購網公示的政府采購嚴重違法失信行為記錄名單,聚焦在存在標書作假(涵蓋產品參數作假、產品檢測報告作假、業績作假、資信材料作假、公告中未說明作假等)、串通投標、中標后拒簽合同、履約中無故終止合同、未按合同履約、投訴材料作假、擅自變更合同內容、擅自轉包項目、提供假貨等違法失信行為。但是,在實務中還存在“灰色”失信行為,如供應商用質量級別不同但參數類似的產品“湊參數”應標、供應商利用需求清單表述中的漏洞應標、供應商利用不完善的行業規則應標、高價出售過時產品、用相似產品偷梁換柱、售后服務水平參差不齊等現象。這類“灰色”失信行為,在監管上更具難度。

  

  浙江政府采購中心發布的《政府采購負面清單》納入了供應商部分“灰色行為”,涉及供應商的負面清單26條,包括參加詢價采購活動的供應商,應當按照詢價通知書的規定一次報出不得更改的價格;采用單一來源采購方式的政府購買服務項目的最終成交價格 ,不得高于本地區同類服務項目合同的平均價格水平,以及扣除不可比因素后其他地區同類服務項目合同的平均價格水平等。

  

  政府采購信用體系建設的具體內容的設置上應細化到主體、環節、失信行為、法律法規依據、失信程度、處罰方式和修復方式,各省出臺的負面清單在失信行為的歸總上具備一定參考依據。同時,應針對多主體易產生權責不明的關鍵環節,設置對應失信處罰目錄,尤其以采購人和代理機構為典型。根據評審專家失信行為對政府采購活動的實際影響設置一般失信與嚴重失信。結合各省市實際案例,瞄準供應商隱蔽的“灰色行為”,在信用體系上加強監管。


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